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强化教育系统内部审计监督
完善经济责任审计体系
字体大小:[ ] 信息来源:张掖市甘州区教育局 发布日期:2021-04-12 浏览次数: 视力保护色:

  一、加强审计工作,为建设教育强国保驾护航

  党的十九大报告指出:“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程,必须把教育事业放在优先位置,加快教育现代化,办好人民满意的教育。”这为我国教育事业发展指明了方向。随着建设教育强国上升为国家战略,近年来,国家不断加大对教育的投入。

  2016年,全国教育经费总投入为38888.39亿元,比上年增长7.64%。其中,国家财政性教育经费31396.25亿元,比上年增长7.44%。2017年,全国教育经费总投入为42562.01亿元,比上年增长9.45%。其中,国家财政性教育经费为34207.75亿元,比上年增长8.95%。2018年,全国教育经费总投入为46143.00亿元,比上年增长8.41%。其中,国家财政性教育经费为36995.77亿元,比上年增长8.15%(2019年数据尚未正式发布)。教育经费投入增长速度均高于国内生产总值(GDP)增长率。

  随着全国各地财政教育投入的增加,社会各界对各级财政和教育行政部门在教育经费管理上的关注度更高,提出的要求更迫切,管理任务也更艰巨。相应地,各学校负责人在教育经费使用上的经济责任也越来越成为各类审计的重要内容。

  教育是实现中华民族伟大复兴的基础性工程,也是涉及千家万户切身利益的民生工程。但近年来,教育领域被查处的腐败案件也很多,说明有关部门对教育领域的事务还有监管不到位的地方。教育领域腐败行为极大地破坏了社会风气,影响了教师队伍整体形象,影响非常恶劣。

  为了杜绝教育领域腐败问题,尤其是学校经费管理中的腐败问题,各地出台了很多举措,如学校经费国库集中支付、加强内部审计监督、强化校长经济责任审计、设置会计核算中心进行学校财务集中核算、“校财局管”等,有效地减少了教育领域腐败行为。

  2018年5月23日,中央审计委员会召开第一次会议。会议强调,加强全国审计工作统筹,优化审计资源配置,做到应审尽审、凡审必严、严肃问责,努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系,更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。

  二、对完善经济责任审计体系的思考

  2019年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》(本文简称《规定》)。《规定》是对2010年10月中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的修订版。《规定》聚焦领导干部经济责任,对加强领导干部管理监督,促进领导干部履职尽责、担当作为,确保党中央令行禁止具有重要意义。

  对照《规定》的有关内容,笔者认为,构建完善的教育系统经济责任审计体系,需要考虑以下几个相关的问题:

  (一)关于教育系统经济责任审计的对象

  《规定》第四条明确了经济责任审计的对象。其中,“中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的正职领导干部或者主持工作1年以上的副职领导干部”被列入了审计对象。第五条规定“经济责任审计可以在领导干部任职期间进行,也可以在领导干部离任后进行,以任职期间审计为主。”所以,各学校的主要负责人当然地属于领导干部经济责任审计对象,并且对校长的经济责任审计以任职期间审计为主。

  在实际工作中,学校校长数量众多,且因岗位变动、工作调动等离任的情况,宥于审计资源的限制,并没有做到全覆盖。因为同样的原因,校长任期内经济责任审计也并没有实现全覆盖。《规定》的要求与实际执行情况有一定的差距。

  (二)关于事业单位领导干部经济责任审计的内容

  《规定》第十八条对事业单位领导干部经济责任审计的内容做了具体的规定。这一条规定所列内容包括了学校贯彻执行国家方针政策决策情况、学校整体规划情况、学校经济活动情况、人员编制管理情况、落实党风廉政建设和廉洁从政情况、以往审计发现问题的整改情况及其他情况。

  经济责任审计要全面完成上述内容,需要有专业的审计机构和审计人员来进行;要求审计机构和审计人员站位要高,经验要丰富;要全面完成上述内容耗费时间比较长;出台审计结论也需要综合多方面的情况。这就需要更多的审计资源支持。现实的情况是,政府层面的审计资源短时间内无法满足以上需要。

  (三)关于领导干部经济责任审计的权限

  《规定》第六条规定,“领导干部的经济责任审计权限按照干部管理权限确定。遇有干部管理权限与财政财务隶属关系等不一致时,由对领导干部具有干部管理权限的部门与同级审计机关共同确定实施审计的审计机关。”第七条规定,“审计委员会办公室、审计机关依规依法独立实施经济责任审计。”

  根据以上规定,除了审计委员会办公室、审计机关,其他机构或部门并没有实施领导干部经济责任审计的权限。实事上,经济责任审计以事后监督和责任追究为主,所以,强化对领导干部经济责任的日常监管很有必要。

  (四)关于对《规定》“三个区分开来”的贯彻落实

  对领导干部经济责任进行审计评价时,《规定》第四十三条这样表述:“应当把领导干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。”

  现实的情况是,经济环境复杂多样,且人的能力有高低之分,对政策的理解不尽相同,“金无足赤,人无完人”,校长在履职过程中,难免会碰到各种新情况、新问题,需要校长综合各方面的信息和意见进行合理合规的处置。这就需要有关机构或人员给校长当好“参谋”,把问题和失误掐灭在萌芽状态,不致使小问题、小失误发展成大问题、大失误,造成无可挽回的经济损失。

  基于对以上问题的思考,笔者认为,强化内部审计监督,使内部审计监督常态化,可以对领导干部经济责任审计起到很好的补充作用,可以在很大程度上提高审计工作的效能。

  三、“校财局管”经费管理模式与经济责任审计

  当前,多地教育主管部门对学校教育经费的管理采取“校财局管”模式。即在保障学校的资金所有权、使用权、财务自主权、单位主体责任不变的前提下,将各学校的经费预算收支全过程纳入教育主管部门直接监管之下,对学校预算执行、经费管理及使用进行日常的监督、检查和审计。实践证明,“校财局管”既保证了学校用财自主权,又使资金使用得到必要的监管,是一种比较好的学校经费管理模式。

  《审计署关于内部审计工作的规定》所定义的内部审计,是指“对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议,以促进单位完善治理、实现目标的活动”。“校财局管”是对教育主管部门所属学校的财政财务收支、经济活动进行监督,实质上实施的是内部审计的部分工作,是将内部审计关口前移,将内部审计工作日常化,充分发挥内部审计及时性、广泛性的特点。

  经济责任审计是中国特色社会主义审计监督制度的重要组成部分,是我国特有的一种审计类型,是审计机关对党政领导干部和国有企业领导人员任职期间应负经济责任的履行情况所进行的审计监督。从审计的主体看是一种外部审计。

  显而易见,内部审计是经济责任审计的基础,对经济责任审计能起到一定的辅助作用;经济责任审计对内部审计又能起到支持和指导作用。我们以领导干部经济责任审计的内容为导向,实施“校财局管”模式下的系统内部审计,可以使经济责任审计关口前移,督促领导干部在履职过程中及时纠错。这对完善经济责任审计体系,加强领导干部管理监督,促进领导干部履职尽责、担当作为具有重要的意义。

  四、服务于经济责任审计的内部审计工作重点

  结合《规定》所列事业单位领导干部经济责任审计的内容,笔者认为,在“校财局管”模式下,把好系统内部审计关口,更好地服务于领导干部经济责任审计,应重点做好以下方面的工作:

  (一)健全教育系统内部财务管理制度

  《审计署关于内部审计工作的规定》要求,单位对内部审计发现的典型性、普遍性、倾向性问题,应当及时分析研究,制定和完善相关管理制度,建设健全内部控制措施。教育主管部门要以国家有关法律法规为指导,考虑教育系统各类经济事务的特殊性,结合系统内部审计发现的问题,制定并完善教育系统经费、资产、项目建设等方面的管理制度,并督促学校遵照执行,保障各级各类学校财务工作健康有序运行。

  比如,在系统内部审计中我们发现,有部分学校资产管理不规范,如部分固定资产实际上早已报废,但仍然登记在册,或购买的固定资产不及时登记入账,导致固定资产账实不符;低值易耗品购置、验收、领用程序不规范,存在管理漏洞;不同学校之间调剂使用资产不及时办理调拨手续等方面的问题。作为教育主管部门,可以根据教育系统资产管理的特殊性,制定教育资产管理办法,详细地对学校资产管理的目标、机构及职责、流动资产、固定资产、闲置校产、监督管理等各个方面作出规定,明确学校各部门在固定资产管理工作,如财务核算、保管、分配、使用、盘活及核销等进行分工,保证各学校固定资产的安全完整和合理有效使用。

  (二)督促学校健全完善内部控制制度

  2015年财政部《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》中指出,各行政事业单位要“健全内部控制体系,强化内部流程控制”,“加强内部权力制衡,规范内部权力运行”。2017年财政部又出台了《行政事业单位内部控制报告管理制度(试行)》,要求各行政事业单位在每年度终了编报内部控制报告。这些规范性文件,对各学校建立健全内部控制制度做出了明确的要求。

  在内部审计过程中,我们发现,部分学校的内部控制制度不健全,如缺少“三重一大”事项决策制度等;负责物资采购审批的领导人员经办物资采购相关事宜;个别学校会计、出纳由一人兼职;有些学校的内部控制制度不符合学校实际情况;个别学校制定的内部控制制度只是用来应付检查,没有得到切实有效地贯彻执行。

  因此,教育行政部门有必要督促学校在上级各类规范性文件、规定和制度的基础上,制定出切合本校实际的内部控制制度,如《预算管理制度》《收入管理制度》《支出管理制度》《物资采购管理制度》《资产(含货币资金)管理制度》《建设项目管理制度》《“三重一大”决策制度》等,并督促各学校切实执行。

  (三)加强学校预算管理特别是公用经费的管理

  在“校财局管”模式下,各学校作为基层预算单位,仍然有各类经费的预算收支权。作为教育主管部门,必须加强对各学校的预算收支审核,确保各类资金从拨付到使用全程都在财政部门和教育行政部门的监管之下。

  “两免一补”政策实施以来,义务教育学校公用经费全部由财政拨付。根据义务教育经费保障机制改革资金管理的有关要求,城乡义务教育阶段学校公用经费专项资金要全部用于学校正常公用开支,不得用于发放教师工资、津补贴和偿还债务等支出。在内部审计中我们发现,有些学校存在使用公用费支付基建工程款或以公用经费偿还基建债务的违规行为。作为教育主管部门,必须要加强各学校项目管理,防止学校超投资概算进行工程项目建设而导致学校负债运转;必须要加强公用经费支出管理,不属于公用经费支出范围的支出禁止支付。

  其他各类资金如家庭经济困难学生生活补助资金、农村义务教育学校营养改善计划资金、幼儿园免保教费补助资金等,也要督促学校认真核实人数,做好收入和支出预算,保证资金使用安全有效。

  (四)加强资金支付环节审核工作

  为了进一步发挥系统内部审计在规范各学校财务工作中的作用,把内部审计工作关口前移,实际也是把领导干部经济责任审计关口前移,在资金支付环节加强相关收支票据的审核,使内部审计发挥事中监督的作用,有效减少不合规财务行为的发生。这是“校财局管”模式的重心所在。

  完成好这项工作,进行票据审核的人员要有几个非常必要的条件:要有会计、审计、税务等经济类专业的知识,具有一定的财务工作经验:要熟悉或通过不断学习掌握国家财经法律法规、部门规章和地方政府出台的有关财经政策;要有认真细致、履职尽责、公正无私的工作态度。否则,收支环节票据审核会形同虚设,达不到理想的效果。

  当然,作为教育主管部门,除了加强对经费使用的日常审计监督,还需要按照规范的内部审计程序,定期(如一年)对各学校的各类资金收支情况进行内部审计。实施全面定期的内部审计时会发现日常审计监督中没有发现的问题或违规违纪线索。

  (五)强化专项资金内部审计

  各类专项资金的管理和使用,是学校财务工作的一个非常重要的内容。专项资金在财政拨付时指定了专门的用途,要求各学校必须按规定的用途使用。在内部审计时我们发现,部分学校在使用时并未遵守相关规定,存在扩大范围开支、截留、挪用、不按规定时限和标准开支等违规行为。如个别学校将营养改善计划资金用于办公用品购置,或用于支付食堂从业人员工资,或支付食堂燃料费用等;有些学校在支出校园足球经费时给教练员多发补助或餐费;有些学校在支付教师培训经费时,擅自提高培训专家的授课费标准;有些教师在外出培训时没有贯彻勤俭节约的原则,擅自改变乘车路线,或在中转站停留时间过长,或没有严格按照文件载明的报到时间或返回时间出发或返回,导致多报销相关培训费等。

  作为教育主管部门,有必要根据上级有关部门的规定和当地经济发展水平、物价水平等因素,进一步明确各类专项资金开支的范围、标准、时限等,增强其可操作性,使各学校专项资金使用更为规范,使各类专项资金充分发挥其效益。

  (六)积极进行后续跟踪审计

  《审计署关于内部审计工作的规定》第十八条要求,“单位应当建立健全审计发现问题整改机制,明确被审计单位主要负责人为整改第一责任人。对审计发现的问题和提出的建议,被审计单位应当及时整改,并将整改结果书面告知内部审计机构。”作为教育主管部门,要对内部审计中发现的问题,及时要求学校整改。发现的问题较多或较严重时,要逐一挂号建立台账,推行审计发现问题清单整改销号制度和整改情况跟踪督查制度,必要的情况下到相关学校检查落实整改情况,保证所有问题都得到整改落实。这不仅有利于发挥内部审计的作用,促进审计结果应用,而且对于促使学校吸取经验教训,促进学校的财务工作也有重要的意义。

  (七)进行学校内部控制制度审计

  《审计署关于内部审计工作的规定》列明了内部审计机构的职权,其中一项是“对本单位及所属单位内部控制及风险管理情况进行审计”。内部控制制度审计以学校内部控制为对象,审查各学校内部控制的内部环境、风险评估、控制流程、信息沟通、内部监督等情况,评估学校内部控制制度的规范性、完善性和有效性。

  例如,学校物资采购是学校的一项重要的后勤保障活动,也是徇私舞弊行为的高发领域。教育主管部门在内部审计时,对照学校制定的物资采购内部控制制度,对制度的执行情况进行审计:对一定期间内会计资料所反映的物资采购内容、范围和程序进行抽查,对制度的执行情况进行符合性和实质性测试,看学校相关业务是否按制度执行,制度执行的效果如何等。内部控制制度审计可以有效减少审计的风险,提高审计工作的质量和效益。

  (八)抓好学校财务人员和内部审计人员培训工作

  2018年8月,财政部下发了《关于贯彻实施政府会计准则制度的通知》(财会〔2018〕21号),要求各行政事业单位于2019年1月1日起执行政府会计准则制度。政府会计准则制度与以往的行政事业单位会计制度有较大的不同。政府会计准则制度实施过程中,我们发现,部分学校财务会计人员账务处理不正确、不规范,导致学校财务会计信息失真。作为教育主管部门,有必要采取多种培训形式,如督促学校财务会计人员参加会计继续教育、联合财政审计等部门对财务会计人员进行培训、委托职业院校对会计人员进行培训等,提高学校财务会计人员的业务能力。作为内部审计人员,也需要加强学习培训,否则在审计中发现不了学校会计核算中存在的问题。

  (九)强化单位内外部纪检监督

  教育系统内部审计机构应当按照《审计署关于内部审计工作的规定》的要求,把内部审计结果提供给组织人事等部门,使内部审计监督与党管干部、纪律检查、追责问责结合起来,组织人事等部门将内部审计结果及整改情况作为考核、奖惩干部的重要依据。同时,教育行政部门应当把内部审计中发现的已造成损失或造成恶劣影响的违法违纪问题线索、提出的审计建议和整改情况提供给纪委、监察等部门,作为干部考核、奖惩、任用的依据。

  (如需转载,需经原作者同意)

  供 稿:张掖市甘州区教育局 汤海星

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