欢迎您访问甘肃省审计厅网站!
您的位置:首页>>审计之窗>>内审天地>>正文
深化审计监督 助推高校治理能力现代化
——新时代高校党政领导干部经济责任同步审计研究
字体大小:[ ] 信息来源:兰州大学审计处 发布日期:2021-05-20 浏览次数: 视力保护色:

  一、党政领导干部经济责任同步审计概述

  (一)政策要求

  党的十八大以来,党中央把完善审计制度,实行审计全覆盖、改革审计管理体制、健全党和国家监督体系作为全面从严治党、推进依法治国、深化改革的重大战略举措。中办国办《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》和《关于实行审计全覆盖的实施意见》(2015年)要求对领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖,党政同责、同责同审;《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》(2019年,以下简称“规定”)细化要求对同一部门、单位两名以上主要领导干部的经济责任审计同步组织实施,分别认定责任;审计结果以及整改落实情况纳入所在单位领导班子党风廉政建设责任制检查考核内容;2020年习近平总书记作出重要指示,要求审计部门在党中央统一领导下,适应新时代新要求,认真落实国家决策部署,贯彻新发展理念,聚焦经济责任,客观评价,揭示问题,依法履行监督职责,为推进国家治理体系和治理能力现代化作出更大贡献。

  审计部门应当认真领会党中央关于审计工作的重要指示精神,坚持应审尽审、凡审必严,把贯彻落实党中央对审计工作的新要求作为政治任务,扛起责任担当,高站位谋划工作,理顺审计管理体制,创新审计理念,高标准高质量深入推进党政领导干部经济责任同步审计,发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。

  (二)理论基础

  中央审计委员会第一次会议上将审计监督定位为党和国家监督体系重要组成部分,与行政监督、党内监督以及司法监督等其监督体系在党的领导下共同服务于国家治理,推动审计监督与党内监督融合贯通,强化了审计监督的政治属性,政治属性实质是公共权力配置问题。基于经济、政治体制改革产生的经济责任审计的主要职能是评价权力分配、运行,以及权力对资源配置施加的影响、产生的效果,核心功能是对公共权力进行监督、制约。高校实行党委领导下校长负责制的管理体制,党委书记和校长代表国家行使公共教育管理权力,共同受托管理国家教育资源,理应一并接受社会监督。根据两办新规定,经济责任是指党政领导干部任职期间内对其管辖范围内贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署,推动经济和社会事业发展,管理公共资金、国有资产(资源),防控重大经济风险等有关经济活动应当履行的职责。

  高校党政领导干部经济责任同步审计(以下简称“同步审计”)是指对某一高校的党委书记和校长同一任职期间经济责任履行及廉洁自律情况进行监督、评价和建议的活动。审计目标是对高校党委书记、校长承担的教育资源管理责任实施同步监督,从内部治理、重大政策落实、成本效益等视角全方位评价其履职尽责情况,围绕权力运行轨迹、运行效果科学合理界定两者承担的经济责任,促进党政领导干部切实担当起推动教育事业发展与改革的责任。除关注经济责任,同步审计强调同步分别认定两者的经济责任,形成更客观、全面的审计评价。

  (三)面临的现实问题

  以经济社会质量高质量发展为目标的供给侧结构性改革更加凸显实行审计全覆盖的紧迫性和重要性,然而,审计全覆盖相关部署要求下达已有四年,审计全覆盖与预期目标仍然存在差距,既有审计人力资源不足与审计任务繁重之间矛盾的原因,也有现行审计管理体制对审计全覆盖缺少统筹谋划、审计监督融合效应不足的原因。在此背景下,同步审计优势愈发明显,成为落实审计全覆盖的重要发力点。同步审计进一步强化了经济责任审计评价的完整性、公平性,以全局性视角全面监督权力运行效果,有助于促进党政领导干部精诚合作、共同谋划事业发展。但实务中同步审计业务仍在探索和规范阶段,审计管理体制不够成熟,同步审计业务数量少,审计理念创新不足,合规性审计比重大于绩效性审计、未突出绩效审计理念,职责交叉导致重大事项责任边界模糊、责任划分存在难度,追责问效乏力,审计评价实施风险高等问题,影响审计监督效能发挥。

  二、开展高校党政领导干部经济责任同步审计的必要性

  (一)开展同步审计是实施审计全覆盖,推进依法治校的必然要求

  审计全覆盖是新时代审计工作的重要任务,党中央将实施审计全覆盖作为推进依法治国的战略举措,体现了党中央从严管理干部队伍、提高政府治理效能的坚定决心,审计部门应以同步审计为突破口贯彻落实党中央关于审计全覆盖的部署决策,坚持党政同审、同责同审,扩大审计对象及权力运行监督的范围,实现应审尽审、凡审必严,发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。同步审计将高校党委书记和校长一并纳入责任追究主体,建立起权责对等、约束有力的问责模式,促进党政领导同步树立被监督的意识、增强法制意识、完善科学决策与民主管理机制、健全高校治理结构,从源头上预防、治理腐败,为推进依法治校、构建和谐校园发挥审计作用。

  (二)开展同步审计是落实国家绩效管理改革战略,提升高校治理效能的必然要求

  党的十九大报告作出实施全面预算绩效管理的重大决策,是加快建立现代财政制度的重要内容,更是政府治理方式的深刻变革,为贯彻落实该重大部署,国务院、教育部相继印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》,对全面实施预算绩效管理进行顶层设计,旨在解决预算绩效管理薄弱之现实问题,推动建立健全规范透明、标准科学、约束有力的预算制度以及全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

  国家教育经费GDP占比连续7年超过4%,把教育经费用到刀刃上尤为关键,教育部在全面预算绩效管理的意见中明确要建立覆盖所有财政资金全面预算绩效管理链。聚焦经济责任,强化对公共资源支配行为的制约、监督,促进领导干部担当作为,用好教育经费是新时代国家对审计工作的新要求,同步审计坚持创新与贯彻相结合,通过强化绩效审计理念,积极作为,更加关注高校党委书记、校长的绩效管理责任落实情况,加大对党政领导干部个人及高校绩效评价的审计力度,评价责任人为任职单位的管理效能、运行成本、社会效应、可持续发展能力以及服务对象满意度等方面做出的实绩,推动提高教育经费使用效益,促进健全全面预算绩效管理常态化管理机制,提升高校治理效能。

  (三)开展同步审计是强化政治监督,促进高校审计与党的战略部署融合发展的必然要求

  以党的建设为统领,提高政治站位,强化政治责任监督,实现以经济监督为主向经济监督与政治监督并重的转变,是同步审计服务于党的建设的重要体现。同步审计把审查党政领导干部在职责履行中是否做到“四个意识”、坚定“四个自信”、力行“两个维护”,工作开展是否围绕国家“五位一体”总体布局以及“四个全面”战略布局,是否认真落实国家、教育部各项决策部署,是否贯彻新的发展理念、深入推进教育发展与改革等方面作为重要内容,更加关注党政领导干部政治责任落实情况,促进高校与党的战略部署相融合,确保中央政令畅通、令行禁止,充分发挥同步审计在促进教育事业高质量发展中的监督和保障作用。

  三、深化高校党政领导干部经济责任同步审计的切入点

  (一)坚持治理环境审计

  治理环境是高校存在和发展的内部空间,是权利分配、利益诉求的重要运行机制,是实施内部管理的基础,直接影响、制约内部控制的执行,主要包括组织架构、运行机制、发展愿景等。治理环境强弱反作用于事业发展的进程和效果,科学有序的内部治理环境将发挥积极的作用,无序涣散、碎片化的治理环境则会削弱组织发展,甚至存在个人或管理层凌驾于组织之上的特别风险,即导致存在内控失效的串通舞弊等风险。同步审计应首先评估审计项目的整体风险水平,据此设计并实施进一步审计程序。

  治理环境审计重点包括:高校有无建立集体领导、党政分工合作、协调运行、监督制约的工作机制;集体领导和决策的基本形式是否形同虚设;党委有无发挥政治核心和监督保障作用发挥;校长和行政班子在职责范围内有无独立负责开展工作;学术委员会有无行使学术事务的审议、评定和咨询等职权;教职工代表大会是否发挥民主监督和民主管理作用;有无制定发展战略、工作规划,发展战略是否存在导致盲目发展,脱离实际,造成资源浪费,难以形成竞争优势,丧失发展机遇、动力等。

  (二)坚持重大政策措施落实情况审计

  对重大政策措施落实情况审计是新时代赋予审计人员的新使命。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调,要消除监管盲区,加大重大政策措施贯彻落实审计力度。高校肩负社会责任和使命,是国家重大经济方针政策、决策部署的承接者、执行者,推动国家重大经济方针政策、决策部署在本单位落地生根是党政领导干部的重要责任,关注重大政策落实是同步审计服务于国家治理的重要体现。同步审计中重大政策措施审计包含两方面:一是高校对国家层面、上级主管部门重大政策贯彻落实情况,二是对高校自身制定的重大措施的执行情况。 

  重大政策措施落实情况审计重点包括:遴选与高校有关的重大政策措施范围并核实其落地情况;评估高校重大措施制定的科学性及协调性;重大政策或措施有无协同保障机制、执行进度及落实效果如何,是否存在有令不行、不作为、慢作为、虚假作为等重大履职不尽责问题,以及存在失职渎职引发重大损失浪费等问题。如高校在科研“放管服”中如何加大对学院的支持与服务,建立校院两级职责清单化、权责明晰化的工作推进机制,强化学院在学校内部治理中的地位和作用,释放二级学院活力、激发科研动力。

  (三)坚持以绩效理念为基础评价职责履行情况

  全面预算绩效管理覆盖所有财政资金,以提升财政资金使用效益为宗旨,将绩效理念深度融入预算编制、执行和监督的全过程,侧重成本效益配比分析,体现权责对等原则,强化绩效目标考核机制,旨在提升政府治理效能。中共中央国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确各单位负责人对本单位绩效管理承担主体责任。围绕事业建设目标,设计路径、实施策略以确保本单位建设目标保质保量圆满实现是高校党政主要领导的重要责任,评价党政领导干部经济责任履行情况,应充分融入全面预算绩效管理理念,评价责任人在健全高校预算绩效管理体制机制、完善绩效指标与标准体系、推进本单位绩效预算管理改革走深走实以及提高财政资金绩效管理水平方面的职责落实情况。

  坚持以全面绩效管理为基础评价党政领导干部经济责任履行,其审计重点包括:全面预算绩效管理体制机制建立健全情况以及资源占用、使用效果;预算编制科学性;预算绩效目标与预算执行同步下达情况;单位绩效目标与学校发展规划目标和年度目标关联度高低;绩效指标是否清晰、完整、可量化,不可量化绩效指标定性表述是否清晰;绩效目标实现程度;绩效评价实施情况、结果运用及信息公开等。

  (四)坚持全面风险管理情况审计

  内部控制目标是建立健全组织内部权力制衡机制。《行政事业单位内部控制规范(试行)》明确单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效性实施负责。高校内控建设应围绕事业中长期发展规划及年度建设目标,制定制度、采取措施及执行程序进行有效控制、追责问效,支持本单位事业可持续发展,具体包括在单位层面、业务层面开展风险识别、风险分析、风险评估及风险应对等。全面风险管理是内部控制的拓展和延伸,在内部控制基础上建立风险预警机制,是高校治理的重要内容,审计增值不仅在于发现当前风险,更在于洞察潜在风险。从2020年政府工作报告可以看出,当前经济、社会环境形势日益复杂,外部环境不确定性以及教育改革中的数字化衍生的风险等因素,使高校面临的风险骤然加大。同步审计应将党政领导干部在风险管理中的职责履行情况纳入审计范围,评估高校治理中组织面临的风险敞口,揭示风险隐患,发挥风险预警功能,提升高校对内外部风险的防御能力。

  将全面风险管理情况作为同步审计重要审计切入点,促进党政领导有效落实风险防控责任,其审计重点包括:风险管理体制机制建立健全情况;是否定期组织开展内控建设自评;单位层面内部控制建立健全及执行的有效性;财务、采购、资产、基建、科研等业务层面内部控制建立健全及执行的有效性;资源分配的科学性,预算执行有效性是否存在无预算及超预算支出、虚列支出等情况;“三公经费”开支、会议费等各项开支范围、标准是否合规以及做到厉行节约等。

  (五)坚持权责对等原则合理界定责任

  两办新规定对党政领导干部履职中应该承担直接责任、领导责任的情形做出了明确界定,但在实际执行中对经济责任界定具有主观性,存在模糊地带,合理、科学界定高校党委书记、校长的经济责任成为同步审计审计评价的关键环节,同步审计实施中既要对审计问题取证,又要对责任认定充分取证。责任界定应坚持权责对等原则,厘清党政领导职责清单,职责分工交叉重合时以各项资料、原始记录为依据,追踪责任边界,包括从党政领导提交的经济责任履职报告入手,根据其反映的职责权限、工作分工、直接领导或参与工作情况明确责任范畴;从工作总结、会议原始记录及审阅、签批文件入手,必要时访谈相关人员、听取专家意见、发匿名函询问等方式获取间接证据,合理区分经济责任;在审计报告征求意见反馈环节通过反馈意见修正责任界定。

  四、深化高校党政领导干部经济责任同步审计的支撑措施

  (一)理顺审计工作体制,强化审计组织保障

  党的十九大明确要加强党对审计工作的统一领导并作出改革审计管理体制的部署,核心是优化审计管理体制,路径是确立审计委员会在审计工作中的领导地位,为审计工作提供组织保障。中央成立审计委员会是审计管理体制的创新与发展,是新时代从严治党、构建国家监督体系的必然要求,实质是扩大对审计的授权,是对审计与审计对象之间博弈的强化,有助于减少审计干扰因素,增强了审计监督的独立性,为审计监督有效实施提供了强保障。

  中央审计委员会成立前,党政领导干部经济责任审计工作的议事协调机构是联席会议,联席会议成员单位覆盖审计、纪检监察、组织、人事、资产等部门,由审计部门牵头。实践中联席会议组织松散,缺乏联动,议事机制不成熟,统筹协调作用发挥不明显。根据国家对审计监督管理体制的改革,结合两办新规定,改变由审计部门一力协调组织的现状,成立更独立的审计委员会,落实组织责任,加强统筹谋划,指导做好审计工作的上层设计,推进审计“一盘棋”建设,助力融合审计发展,引导建立强有力的审计协同工作机制,拓宽同步审计促进国家治理现代化的实现途径,形成审计发展的新格局。同时,审计委员会可考虑引入部分外部专家担任委员,加强专业化建设,做到专业和独立的统一,发挥审计委员会建设性作用。

  (二)加强审计质量控制,科学实施审计评价

  规范化、精细化是新形势下审计项目质量管理的特质。审计项目的质量控制贯穿于审计实施全过程,从项目立项、审前调查、审计方案编制、实施审计程序到审计报告阶段都应加强质量控制,全过程落实审计责任,防范审计风险。应完善审计组织方式、强化审计业务规范化建设、健全审计人员绩效考核等机制,推进审计管理创新,提高审计履职能力。

  审计评价是审计报告的灵魂、同步审计的难点、审计风险高发区,审计评价面临责任人任期跨度长、事件背景难把握,决策责任难判断,职责边界不清晰、关键证据取证难等情形,审计评价存在审计目标未全部实现、谨慎性不足、审计报告避重就轻、绩效评价不足以及党政领导责任划分取证不充分等审计风险。审计评价分为单项评价与综合评价,无论单向评价还是综合评价均应坚持客观、谨慎、审计重点内容与审计评价相统一的原则,平衡定量分析和定性判断的关系,审计评价既要看量化指标,也要充分考虑实际成效,综合分析、依法依规据实评价;除合规性评价应注重绩效性评价,客观反映责任人的管理水平;对于审计问题分清当期责任与前期责任、直接责任与领导责任,落实好“三个区分开来”,深入分析事件背景与因果关系,进行客观评价,避免机械性运用法律法规。

  (三)加强信息技术应用,提升审计工作效能

  大数据是信息化发展的新阶段,大数据时代的到来对高校业务管理带来了重大变革。2020年爆发的新冠肺炎疫情加速了高校信息化进程,各类智慧管理系统提速上线,线上会议、资料及业务处理增多,对审计工作带来了重大挑战,对审计工作模式、审计范围、审计方法产生了重大影响,联动审计、大数据审计、非现场审计成为趋势,强技术成为审计工作应对挑战的出路。审计信息化建设是审计行业适应大数据时代的一场自我革命,加强数据式审计能力建设,能够拓展核查广度和深度,提升审计质量与效率,缓解审计全覆盖背景下审计任务繁重与审计资源不足的困境,推进同步审计内涵式发展。加强审计信息化建设,消除数据壁垒,创新审计方式,建立高校财务数据、业务数据之间的关联逻辑,开展数据综合对比及关联分析,形成 “总体分析、发现疑点、逐一核实、系统甄别”审计作业方式,实现向多点联动审计、全面审计、静动态审计相结合、现场审计与非现场审计相结合的转变,提升审计技术软实力。

  (四)创新协同工作机制,推动审计结果运用

  审计结果有效运用是同步审计的最后一公里。加强党对审计工作的集中统一领导,目标是在党和国家监督体系中搭建协同一致的工作机制,保障监督体系的边际效应最大化。同步审计是审计监督和纪检监督的合力点,其审计结果运用成效受责任界定、审计周期长短、关联部门协同工作等因素影响,但部门联合发力对整改不力严肃追责问责是同步审计成果价值发挥的关键因素。中央审计委员会将中央纪律检查委员会书记列入领导席位体现了强化审计监督与纪检监督合力问责的决心,审计监督应发挥审计委员会的统筹谋划作用,建立关联部门协同配合机制,拓展审计结果转化为审计效果的路径,增强监督合力,健全问责机制,使职责履行优劣成为党政领导干部管理的重要内容,提升同步审计的权威性,切实推进审计结果转化为审计价值。

  (如需转载,需经原作者同意)

 

   作者:兰州大学审计处 包淑婷

甘公网安备 62010202000619号    陇ICP备08100055号-2   政府网站标识码:6200000058

主办单位:甘肃省审计厅   地址:兰州市城关区中央广场1号   邮政编码:730030

版权所有:甘肃省审计厅   技术支持:甘肃省审计厅电子数据审计中心

网站总访问量: